A Assembleia da República regressou ao trabalho esta Segunda-Feira, na quinta sessão da presente legislatura, após o encerramento da quarta, no dia 17 de Dezembro último.
No seu discurso de encerramento, a Presidente do órgão, Esperança Bias, enumerou o rol de matérias por este abordadas, e disse que outras tinham ficado de fora, para receberem “tratamento mais aprofundado”. Entre estas, a Presidente da Assembleia da República destacou a proposta da Lei da Comunicação Social. E deve recordar-se que, com esta proposta, o governo submeteu, também, a proposta da Lei da Radiodifusão (cobrindo a rádio e a televisão).
Na perspectiva das organizações socioprofissionais de “média” e das empresas do sector, o reconhecimento oficial, pela Assembleia da República, de que estas propostas ainda carecem de “tratamento mais aprofundado”, é positivo e sensato, e exprime a extrema cautela com que qualquer órgão do Estado deve abordar matérias atinentes à regulação do exercício de direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos, assim consagrados pela Constituição da República.
E deve-se enaltecer esta posição da Assembleia da República, se nos recordarmos que os dois instrumentos foram ali depositados já na terceira sessão do órgão, que decorreu no primeiro semestre do ano passado, tendo imediatamente levantado sérias contestações, não só dos jornalistas e suas organizações representativas, como também de gestores da indústria mediática, quando consultados pelo órgão, através das suas diferentes comissões de trabalho.
Da fundamentação constitucional da revisão
A primeira pergunta que se coloca é: qual é o fundamento para a elaboração destes dois instrumentos, em particular a revisão da Lei de Imprensa (lei nº19/91, de 10 de Agosto)?
Ora, existem duas razões de fundo para este exercício. A primeira deriva da própria Constituição da República, nomeadamente da sua revisão profunda de 2004.
Nos seus artigos 48 e 50, a Lei Fundamental estabelece o sistema constitucional das liberdades de expressão e de imprensa. Este sistema inclui a consagração do modelo de regulação do sector. E ambos os artigos terminam determinando a necessidade de regulação destes direitos e liberdades fundamertais em leis, no sentido formal – isto é, leis aprovadas pelo Parlamento.
Nestes dois artigos o legislador constituinte não só alargou o quadro das liberdades e direitos aí consagrados, relativamente à Constituição de 1990, como também fixou o próprio quadro de regulação do sector. No primeiro caso, o alargamento ocorre por meio da eliminação de determinados limites, consagrados na Constituição de 1990. Com efeito, nos termos do número 4 do 74 da CRM de 1990, a Constituição da Republica determinava:
“O exercício dos direitos e liberdades referidos neste artigo será regulado por lei com base nos imperativos do respeito pela Constituição, pela dignidade da pessoa humana, pelos imperativos da política externa e da defesa nacional”. Ora, a CRM de 2004 veio manter estes limites, porém eliminando os “imperativos da política externa e da defesa nacional”. Se outras razões não coubessem, bastaria a natureza ambígua destes limites, susceptiveis a interpretações arbitrárias e abusivas, por parte das autoridades, para coartar o exercício das liberdades de imprensa e do direito à informação.
Relativamente ao segundo caso (artigo 50) o legislador constituinte de 2004 toma uma decisão estruturante do sistema constitucional da liberdade de imprensa: ele fixa o marco da regulação do sector , ao criar o Conselho Superior da Comunicacao Social, como “órgão de disciplina e consulta, que assegura a independência dos meios de comunicação social, no exercício dos direitos à informação, liberdade de imprensa, bem dos direitos de antena e resposta”.
Não existem marcos semelhantes em outros sectores públicos como a Energia; as Telecomunicações; a Água, etc. Porquê? Por tratar-se de regulação do exercício de direitos e liberdades fundamentais – função da exclusiva competência da Assembleia da República.
O alcance do significado profundo deste artigo é claramente realizado se tivermos em linha de conta que o Conselho Superior da Comunicacao Social era, antes, um órgão criado no quaro da Lei de Imprensa (art.34 ), donde o legislador constituinte o foi “extrair”, elevando-o a entidade de emanação constitucional. E determinando, acto contínuo, que a sua composição, atribuições e demais competências sejam consagrados por lei – de novo, lei em sentido formal.
Além destes comandos constitucionais, justificando a revisão da Lei de imprensa, a aplicação desta, ao longo de 30 anos, permitiu a identificação de lacunas ou de omissões, que importava preencher, incluindo na perspectiva de uma maior valorização da profissão do jornalista e da garantia da sua segurança laboral e, mesmo, da sua integridade física e de seus equipamentos de trabalho.
Estas são matérias cuja regulação emergiu de experiências do sector em eventos como eleições e outras circunstâncias de grande crispação social, onde a “media” e seus profissionais podem e têm sido alvos. A segurança laboral do jornalista, perante o empregador privado – que não existia quando a lei em vigor foi aprovada em 1991 – através da obrigatoriedade de celebração de contrato de trabalho, foi também acautelada nesta revisão.
Relativamente à proposta da Lei da Radiodifusão, a sua preparação fundamenta-se em pelo menos duas razões de peso, a saber: o desenvolvimento exponencial – e quase caótico! – da rádio e da televisão nos últimos 25 anos, em contexto de quase total vazio legal, já que o sector vem sendo regulado, subsidiariamente, pela Lei de Imprensa, manifestamente insuficiente para o efeito. Uma segunda razão são evidentemente os desenvolvimentos tecnológicos mais recentes, que determinaram a transição da chamada tecnologia analógica para a tecnologia digital e subsequente convergência, o que determina mudança do velho paradigma regulatório, baseado em frequências, enquanto bem público esgotável.
São estes, entre outros, os principais fundamentais da revisão do quadro regulatório do sector da comunicação social em Moçambique, consensualizados entre o governo e os operadores do sector, incluindo as organizações socio-profissionais de jornalistas, quando o processo foi lançado há mais de 10 anos.
Um pouco da história do processo
Foi relativamente longo o processo da revisão da Lei de Imprensa e da preparação da proposta da Lei da Radiodifusão, desde a Presidência de Armando Guebuza até presentemente. Este processo foi lançado em 2006 por Luisa Diogo e continuado em 2010 por Aires Ali, Primeiros-Ministros no primeiro e no segundo mandato do Presidente Armando Guebuza, respectivamente
A nossa participação, ao longo de anos, ocorreu primeiro à sombra de activismo cívico, na qualidade de Presidente do MISA Moçambique (2005-2010) e finalmente, enquanto titular de um órgão do Estado, exercendo o cargo de Presidente do Conselho Superior da Comunicacao Social (2015-2021).
Algures a meio do processo, administrativamente coordenado pelo Gabinete de Informação (GABINFO), entidade formalmente subordinada ao Gabinete do Primeiro-Ministro, foi formalizada uma Comissão de Revisão da Legislação da Comunicação Social. Integravam a Comissão diferentes, nomeadamente o Sindicato Nacional de Jornalistas (SNJ), o Conselho Superior da Comunicação Social (CSCS); o MISA Moçambique; o Centro de Apoio a Informação e Comunicação Comunitária (CAICC); o Fórum Nacional de Rádios Comunitárias e, mais tarde, o Instituto Nacional de Comunicações de Moçambique (INCM). O GABINFO designou Ricardo Malate, Presidente do Conselho de Administração da Radio Moçambique, Presidente da Comissão, e a mim próprio, como Vice-Presidente.
O trabalho da Comissão, com paragens intermitentes, foi tido por concluído em 2012, altura em que o grupo procedeu à entrega formal dos dois projectios, preparados na base de várias consultas, envolvendo diferentes partes relevantes, incluindo através de reuniões e retiros de reflexão. Nessa fase notou-se, porém, fraca participação dos gestores de empresas de “media” . Numa fase avançada do processo, os “drafts” foram publicados na página da Internet do GABINFO, ao longo de meses, para leitura e comentários gerais do público.
Conteúdo geral da revisão consensualizada
O processo da revisão tomou em consideração dois princípios fundamentais orientadores. O primeiro é naturalmente aquele ditado pelos comandos constitucionais contidos nos artigos 48 e 50 da Constituição da República (supra).
O segundo, igualmente importante, foi no sentido de reconhecer que, na essência, os princípios, normas e valores fundamentais consagrados na Lei de Imprensa em vigor mantinham-se actuais e válidos. Entre estes, destaca-se o princípio da independência dos meios de comunicação social do sector público perante o governo e outros poderes políticos e a isenção dos seus jornalistas; a proibição expressa da censura; o direito de resposta do público, para a correção de erros da imprensa, além, naturalmente, dos marcos deontológicos e éticos da profissão de jornalista, com destaque para o respeito pelos direitos e liberdades individuais dos cidadãos.
A descriminalização da difamação e da injuria foi igualmente colocada à mesa.
Assim, a revisão manteve inalterado o principal quadro de direitos, liberdades e deveres consagrados constitucionalmente e atinentes ao sector da comunicação social.
Na mesma linha, a revisão expurgou da proposta, o Conselho Superior da Comunicação Social, já que a Constituição da República já determinava que as atribuições e competências do órgão fossem consagradas em lei ( conf. nº6 do art.50 )
Já tomando em conta ensinamentos derivados dos mais de 20 anos de aplicação da lei ,e ainda a necessidade de conformação da nova lei com instrumentos internacionais de direitos humanos, incluindo da União Africana, a revisão introduziu as seguintes alterações ou inovações:
Harmonização do âmbito e extensão da proteção da honra e do bom nome do Presidente da Republica e de demais autoridades públicas, considerando que titulares de cargos públicos devem estar acessíveis ao escrutínio público, através dos “media” – e não serem considerados como entidades “intocáveis”;
A consagração da garantia do desempenho profissional do jornalista em condições de segurança; livre de agressões ou bloqueios indevidos, incluindo contra a danificação ou confiscação de seus matérias ou equipamento de trabalho; e a criação, finalmente, da Carteira Profissional do Jornalista, como documento de sua habilitação e identificação profissional.
Entre algumas das matérias em que faltou consenso, apesar da insistência dos jornalistas, destaca-se a manutenção a violação da honra e da vida privada, na forma de difamação ou injúria, como crimes, isto é ofensas susceptiveis de levar o jornalista à cadeia – ao invés de meras ofensas cíveis, a serem compensadas por indeminização. Aí a oposição da classe jurídica, incluindo em sede da Procuradoria Geral da Republica, foi notória.
Os dois documentos, submetidos ao GABINFO pela Comissão de Revisão, em 2012, ficaram “esquecidos” no Ministério da Justiça ao longo de quatro anos. Só viriam a ser reabertos em 2016, por iniciativa do Conselho Superior da Comunicação Social (CSCS) do qual o autor era, então, Presidente.
Nesse contexto, e para auxiliar a Assembleia da República a cumprir com o comando constitucional contido no número 6 do artigo 50 da Lei Fundamental, o CSCS preparou o esboço da Lei Orgânica da instituição, depositando-o junto do Ministério da Justiça, Assuntos Constitucionais e Religiosos, com o qual o havia, aliás, harmonizado e consolidado, em várias sessões de trabalho.
Assim, e nos termos da Constituição, que determina que o CSCS deve dar o seu parecer a iniciativas de lei no domínio da comunicação social, em 2017, o órgão deu o seu parecer formal positivo, a três documentos, que iriam compor o pacote de revisão do quadro regulatório do sector, a ser submetido à Assembleia da República pelo Governo, a saber: as propostas de revisão da Lei de Imprensa; a proposta da Lei da Radiofusão e a proposta da Lei Orgânica do Conselho Superior da Comunicação Social.
O pomo da discórdia com o governo
E o que, afinal, contestam os operadores de “media”? De forma resumida, estes sectores identificam, nas duas propostas, por um lado, normas que constituem violação frontal da Constituição da República e, por outro, uma abordagem de regulação da radiodifusão, baseada num insustentável anacronismo tecnológico, já que, em plena era digital, a proposta tem ainda como base tecnológica de regulação o sistema analógico. Dada a complexidade destas questões específicas da radiodifusão, vamos por enquanto deixar de fora a analise da respectiva proposta de lei, concentrando-nos sobre a proposta de Lei da Comunicação Social. Até porque esta é classificada como Lei-Quadro de todo o sector da Comunicação Social.
É assim:
Em Outubro de 2020, o Governo depositou, em sede da Assembleia da República, duas propostas de lei: a da Lei da Comunicação Social e da Radiodifusao. Neste acto, ocorrem dois factos que importa sublinhar: primeiro, o governo deixou de fora a proposta da Lei Orgânica do Conselho Superior da Comunicação Social – sem providenciar qualquer explicação ao autor primário desse instrumento.
Eme segundo lugar, o Governo introduziu uma alteração fundamental à proposta da Lei da Comunicação Social: a criação de uma entidade reguladora da comunicação social como órgão subordinado ao governo. O governo fez estas alterações à revelia de todas as entidades que estiveram envolvidas no processo, desde o seu início em 2006. O próprio Conselho Superior da Comunicacao Social que deve, por obrigado constitucional, ser consultado, foi agora ignorado.
Deste modo, foi apenas quando a Assembleia da República tomou a iniciativa de empreender, por sua vez, consultas públicas, para ela própria preparar-se para as suas deliberações, que todos os parceiros directos do governo neste processo tiveram conhecimento destas alterações.
Nessa altura, solicitado oficialmente pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e da Legalidade a pronunciar-se, o CSCS deu, com a mais elevada convicção, parecer negativo à proposta, considerando que atribuir a um órgão do governo a regulação da comunicação social contraria frontalmente o sistema constitucional da liberdade de imprensa, tal como consagrados nos artigos 3 (Estado de direito democrático), 48 (Liberdades de expressão e de informação) e 50 (Conselho Superior da Comunicação Social). A menos que se empreenda uma revisão da Constituição da Republica, para se extinguir o CSCS.
Por outras palavras: além da sua inconstitucionalidade, o proposto órgão regulador não iria preencher qualquer lacuna nessa área – porque não há, aí, nenhuma lacuna!
Pelo contrário, a aprovação da Lei Orgânica do CSCS (que o governo retirou do pacote, sem qualquer explicação aos parceiros – essa sim! – iria preencher uma lacuna, ou resolver uma omissão legislativa, derivada do comando constitucional contido no numero 6 do artigo 50 da Constituição da República.
Finalmente, está a questão da atribuição da Carteira Profissional do Jornalista, que deve ser da competência de uma entidade da classe, nomeadamente uma Comissão da Carteira, e não do governo, ao qual apenas se espera a aprovação do respectivo decreto.
A postura da Assembleia da República
Entretanto, ao longo das últimas semanas da sua terceira sessão, entre Outubro e Novembro de 2021, a Assembleia da República, através de suas diferentes Comissões de Trabalho, promoveu reuniões de consulta com gestores de empresas jornalísticas (públicas e privadas) organizações socioprofissionais do sector e com o Conselho Superior da Comunicação Social, órgão do Estado.
Durante estas sessões, todos estes sectores foram unânimes em exprimir grave preocupação sobre a direção para onde aponta a proposta da Lei da Comunicacao Social, nomeadamente pela surpresa originada pela criação de um regulador governamental do sector. Nestes encontros, estes sectores fizeram fortes apelos ao governo, para mais diálogo, visando a reposição dos consensos antes alcançados. Nesse contexto, atenta aos clamores da sociedade, a Assembleia da República decidiu não abordar, nesta sessão, estas duas propostas. Ao que parece, a AR esperava que o Governo retomasse o diálogo com os seus parceiros, à procura de entendimentos – o que jamais iria acontecer!
Pelo contrário: em vez de abertura ao diálogo, nesse período o governo reabriu a proposta de criação de um regulador político da comunicação social, para dar-lhe nome, atribuições e competências: ele chama-se Autoridade Reguladora da Comunicação Social (ARCS).
Uma nota importante: neste exercício, o proponente governamental foi “pegar” na proposta da Lei Orgânica do CSCS, extraindo dela as funções e competências, que as passa para a ARCS, porém com uma diferença fatal ao contrário do CSCS, órgão independente do poder político, a ARCS é uma instituição do governo, que lhe aprova os planos e respectivo orçamento, e, em consequência, os relatórios de actividades! ( É então que ficou claro por que o Governo não levou ao Parlamento a proposta do Estatuto Orgânico do CSCS.)
Quando abriu a quarta sessão da AR, as organizações socioprofissionais de “média” lideradas pelo MISA Moçambique, apreensivas sobre a possibilidade do órgão avançar para o debate das duas propostas, tal como submetidas, encetou novo esforço de contacto com o governo, de novo sem qualquer sucesso. Nesse período, uma análise das duas propostas, feita por um especialista de regulação de “Media”, Toby Mendel, em nome da União Europeia, corroborava, por completo, as criticas dos operadores nacionais de “media”.
Quando a União Europeia apresentou o estudo por si encomendado ao Ministério da Justiça, Assuntos Constitucionais e Religiosos, com a participação de profissionais do sector e do GABINFO, as partes concordaram em voltar à mesa do diálogo, em formato de retiro, convocado pelo Ministério. Porem, para a surpresa geral, o retiro foi cancelado, “sine die” e sem qualquer explicação oficial.
Entretanto, do seu lado, a Assembleia da República voltou a manifestar-se aberta ao dialogo com os jornalistas e suas organizações representativas, as quais reiteraram a sua clara oposição à criação de um órgão de controlo político da comunicação social – porque inconstitucional – bem como à disposição que atribui ao governo competência para a atribuição da Carteira Profissional do Jornalista – ao invés de uma instituição representativa da classe.
Há-de ser este, a nosso ver, o contexto em que se enquadrou a declaração da Presidente da Assembleia da República, Esperança Bias, ao afirmar, no discurso de encerramento da quarta sessão, que o órgão não debateu as duas propostas naquela sessão, até que sobre as mesas fossem produzidos consensos. E estes consensos não deverão ser baseados, nem em interesses de grupos, nem de outra natureza, mas sim baseados nas normas, princípios e valores do Estado de direito democrático, tal como consagrados no artigo 3 da Constituição da Republica, o qual consagra o respeito pelos direitos e liberdades e fundamentais dos cidadãos.
Nessa medida, tem andado bem a Assembleia da República, cuidadosa no respeito à Constituição da República e aos princípios do regime democrático. Ou ela arrisca-se a aprovar leis a serem alvos de impugnação imediata junto do Conselho Constitucional, por clamorosa inconstitucionalidade, o que põe em causa a sua dignidade e respeitabilidade perante os cidadãos eleitores.
Porque será necessário, no mínimo, explicar qual teria sido a vontade (expressa) do legislador constituinte de 2004, ao transformar uma entidade criada por uma lei ordinária – o Conselho Superior da Comunicação Social, criado pela Lei de Imprensa – em entidade revestida de dignidade constitucional!
